W dawnej Polsce pierwowzorem gminy było opole. W okresie lokacji na prawie niemieckim
(XII – XIII w.) wprowadzono ustrój gminny wzorowany na państwach Europy Zachodniej – na
czele gminy stał dziedziczny sołtys o szerokich kompetencjach i ława sądowa. Po utracie przez
Polskę niepodległości ustrój gminy regulowany był przez poszczególne państwa zaborcze.
W okresie międzywojennym próbowano ujednolicić przepisy dotyczące gmin. W Polsce Ludowej
gminy stały się najniższym szczeblem „jednolitej administracji państwowej” i jako jej najniższy
szczebel (poza okresem 1954-1972, gdy były zastąpione przez mniejsze gromady) były
hierarchicznie podporządkowane szczeblom wyższym: powiatowi (do 1975 r.) i województwu. Należy wskazać na ścisłe powiązanie art. 6 u.s.g. z art. 15 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl
którego ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy
publicznej, a samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Trzeba w
tym miejscu wskazać, iż Konstytucja ustanawia domniemanie kompetencji na rzecz
samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art.1 ustawy, samorząd gminny tworzą z mocy prawa mieszkańcy gmin, jednak
brak w ustawie jednolitej definicji samorządu gminnego, można wywnioskować, że jest to
wyodrębniony w strukturze państwa związek społeczności lokalnej funkcjonujący w formie
osoby prawnej – gminy, która z mocy prawa powołana jest do samodzielnego wykonywania
zadań administracji publicznej, a także wyposażona w materialne środki umożliwiające
realizację nałożonych jej zadań.
W styczniu 2018 r. liczba polskich gmin wynosiła 2 478.
We współczesnej Polsce istnieją trzy rodzaje gmin: miejskie, miejsko-wiejskie i wiejskie.
Takie rozróżnienie zostało wprowadzone na potrzeby krajowego rejestru urzędowego
podziału terytorialnego kraju w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w
sprawie szczegółowych zasad prowadzenia, stosowania i udostępniania krajowego rejestru
urzędowego podziału terytorialnego kraju oraz związanych z tym obowiązków organów
administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1998 r. nr 157, poz.
1031). Z tego też rozporządzenia wynika, że gmina miejska to gmina o statusie miasta; gmina
wiejska to gmina, na terenie której znajdują się wyłącznie wsie. Z kolei gmina miejsko-
wiejska jest gminą, na terenie której jedna z miejscowości ma status miasta, a pozostały teren
tej gminy stanowi jej obszar wiejski.
W roku 1999, w wyniku II etapu reformy samorządowej, 66 miast otrzymało dodatkowo
uprawnienia i zadania powiatu, tworząc nową kategorię gmin: miasta na prawach powiatu.
Gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką
pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Pozwala na to art. 5 ust. 1
ustawy o samorządzie gminnym.
W ustawie o samorządzie gminnym przypisane zostały gminie zadania lokalne polegające na
zaspokajaniu zbiorowych potrzeb jej mieszkańców. Są to w szczególności zadania dotyczące
kwestii:
ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska
i przyrody oraz gospodarki wodnej; gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego; wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji,
unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i
cieplną oraz gaz; działalności w zakresie telekomunikacji; lokalnego transportu
zbiorowego; ochrony zdrowia, pomocy społecznej i wspierania rodziny;
gminnego budownictwa mieszkaniowego; edukacji publicznej; kultury, w tym
bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad
zabytkami; kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń
sportowych; targowisk i hal targowych; zieleni gminnej i zadrzewień; cmentarzy
gminnych; porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony
przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania
gminnego magazynu przeciwpowodziowego; utrzymania gminnych obiektów i
urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych; polityki
prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i
prawnej; wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia
warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania
programów pobudzania aktywności obywatelskiej; promocji gminy oraz
współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych, a także ze
społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.
W wykonaniu artykułów Konstytucji RP i EKSL (Europejskiego Kodeksu Samorządu
Lokalnego) władza ustawodawcza w drodze ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca
1990 r. uregulowała funkcjonowanie samorządu terytorialnego łącząc oba aspekty, ten
administracyjnoprawny terytorialnego podziału kraju, jak i ten wspólnoty samorządowej,
materialny, który nadaje podmiotowość prawną tym wspólnotom i określa ich kompetencje.
Jednak, co do przejrzystości i właściwego wyważenia aspektów administracyjnoprawnych i
delegowanych zadań powierzonych i zleconych w stosunku do zadań własnych, jak też w
zakresie kompetencji wspólnoty samorządowej do samostanowienia i samofinansowania,
można mieć duże zastrzeżenia.
Należy również podkreślić związek art. 6 u.s.g. z art. 4 EKSL „Zakres działania samorządu
lokalnego"”, zgodnie z którym podstawowe kompetencje społeczności lokalnych są określone
w konstytucji lub w ustawie. Artykuł 4 ust. 1 EKSL nie wyklucza jednakże możliwości przyznania społecznościom lokalnym uprawnień niezbędnych do realizacji specyficznych
zadań, zgodnie z prawem. Społeczności lokalne mają – w zakresie określonym prawem –
pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie
wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (art. 4 ust. 2 EKSL). Generalnie
odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy,
które znajdują się najbliżej obywateli. Powierzając te funkcje innemu organowi władzy,
należy uwzględnić zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności (art.
4 ust. 3 EKSL). Kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie
całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ
władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem (art. 4 ust.
4 EKSL). W przypadku delegowania kompetencji społecznościom lokalnym przez organy
władzy centralnej lub regionalnej powinny one, w miarę możliwości, mieć pełną swobodę
dostosowania sposobu wykorzystywania tych kompetencji do warunków miejscowych (art. 4
ust. 5EKSL). A zatem Europejska Karta Samorządu Lokalnego mówi o zdolności wspólnot
lokalnych, będącej jednym z elementów składowych definicji samorządu lokalnego zawartej
w art. 3 ust. 1 EKSL. Według T. Szewca zdolność wspólnot lokalnych może być
rozpatrywana w trzech aspektach:
1) zdolności faktycznej, przejawiającej się jako rzeczywiste wyposażenie wspólnot
lokalnych w możliwości stwarzane głównie przez środki finansowe i kompetencje,
niezbędne do realizacji ich zadań; elementy tak traktowanej zdolności to w
szczególności:
a) szerokie kompetencje wspólnot lokalnych (art. 4 ust. 3 EKSL),
b) pełna swoboda działania w zakresie kompetencji społeczności lokalnych (art. 4
ust. 2 EKSL),
c) zapewnienie odpowiedniego statusu prawnego funkcjonariuszom władz
lokalnych (art. 7 EKSL),
d) objęcie wspólnot lokalnych nadzorem ograniczonym do kryterium zgodności
z prawem (art. 8 ust. 2 EKSL),
e) zagwarantowanie wspólnotom lokalnym prawa do posiadania własnych
zasobów finansowych adekwatnych do zakresu wykonywanych zadań oraz
swoboda dysponowania środkami finansowymi;
2) zdolności prawnej, przejawiającej się jako zdolność wspólnoty lokalnej do bycia
podmiotem praw i obowiązków;
3) zdolności do czynności prawnych, czyli do wywoływania swoim działaniem skutków
prawnych.
Przechodząc do próby zdefiniowania pojęcia zakresu działania gminy w świetle art. 6 ust. 1,
należy zauważyć, że pojęcie to składa się z dwóch ściśle powiązanych ze sobą domniemań –
domniemania właściwości gminy we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu
lokalnym, niezastrzeżonych przez ustawę na rzecz innych podmiotów, oraz domniemania
kompetencji do podejmowania rozstrzygnięć w tych sprawach. Dla wyznaczenia zakresu
działania gminy ustawodawca posłużył się klauzulą generalną stanowiącą wytyczne,
w których granicach powinny zawierać się zadania przekazywane gminie. W literaturze
podnosi się, iż zakres działania to oznaczony prawem zbiór spraw, którymi zajmuje się dany
organ. Artykuł 6 tworzy konstrukcję prawną stanowiącą podstawę do określenia relacji na
gruncie zadań między gminą, a powiatem, pozwala uniknąć sytuacji, w której zarówno gmina,
jak i powiat nie będą uznawały się za właściwe do realizacji zadania publicznego.
Gmina realizuje zadania poprzez swoje organy: radę gminy (organ stanowiący i kontrolny)
oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (organ wykonawczy). Rada gminy może także
stworzyć młodzieżową radę gminy o charakterze konsultacyjnym lub gminną radę seniorów o
charakterze konsultacyjnym, doradczym i inicjatywnym.
Wybory do rad są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym.
Mówi o tym art. 369 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz.
754).
Radni są wybierani w okręgach wyborczych bezpośrednio spośród zgłoszonych kandydatów.
W gminie liczącej do 20 000 mieszkańców o wyborze na radnego rozstrzyga liczba ważnie
oddanych głosów na poszczególnych kandydatów. W gminach liczących powyżej 20 000
mieszkańców podziału mandatów pomiędzy listy kandydatów dokonuje się proporcjonalnie
do łącznej liczby ważnie oddanych głosów odpowiednio na kandydatów danej listy – w takim
podziale mandatów uczestniczą listy kandydatów tych komitetów wyborczych, na których
listy w skali gminy oddano co najmniej 5% ważnie oddanych głosów. Od października 2018
r. kadencja rady gminy będzie trwa 5 lat licząc od dnia wyboru.Wybory wójta są powszechne, równe, bezpośrednie oraz odbywają się w głosowaniu tajnym.
Do 2018 r. kadencja rady trwała cztery lata, natomiast od wyborów w październiku 2018 r.
kadencja będzie pięcioletnia. Za wybranego na wójta uważa się tego kandydata, który w
głosowaniu otrzymał więcej niż połowę ważnie oddanych głosów.
Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o
ile ustawy nie stanowią inaczej. Istnieją także sprawy, które należą do wyłącznej właściwości
rady gminy. Jest to m.in.: uchwalanie statutu gminy; ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie
o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności.
Rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby,
nie rzadziej jednak niż raz na kwartał.
Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. W
realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy. Wójt kieruje
bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Wykonuje zadania przy pomocy
urzędu gminy.
Dochodami gminy są dochody własne, subwencja ogólna i dotacje celowe z budżetu państwa.
Dochodami mogą być również środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające
zwrotowi, środki z budżetu Unii Europejskiej oraz inne środki określone w przepisach.
Dochody własne gminy obejmują wszelkie dochody jednostek samorządu terytorialnego z
wyjątkiem subwencji ogólnych i dotacji celowych.